徐偉群:我們需要什麼樣的政黨法? - Taiwan Democracy Watch

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2012-11-28

徐偉群:我們需要什麼樣的政黨法?

    立法院在本會期排定審查《政黨法》,國民親三黨都將它列為優先與重要法案,日前也在內政、法制與司法聯席會召開過初審會議。不過,由於最近立院議程進入預算審查,加上開放外勞、各項退休保險基金預言破產、軍公教退休福利制度改革等一連串政經連動的爭議,使《政黨法》這個「純粹」政治議題受到較少的關注。
    我們不妨把場景拉到今年初的總統與國會選舉,回想一下我們在決定如何投票的這段期間,對國家政治環境的反思,對投與不投以及怎麼投的無奈,相信這些經驗可以有助於我們理解為什麼需要一部《政黨法》。更重要的,自從我國國會選舉制度納入「政黨比例代表制」(不分區立委),而規範國會運作的「立法院組織法」、「立法院職權行使法」讓「政黨黨團」成為行使國家權力的正式單元之後,作為國家主人的我們,已經很難在政黨政治的框架之外,做出參與政治的決定。
    不過,真正的問題是,我們需要什麼樣的《政黨法》,才能讓國家主人不致在政黨政治框架下徹底淪落到被政黨綁架的地步?放眼世界各民主國家的政黨法制,德國對於這個問題應該是提出了最具系統性的回答。簡單地講,有四項原則:「自由原則」、「政黨內部民主原則」、「平等原則」、「公開(透明)原則」。而其中,最為核心的又屬「平等原則」。
    「平等原則」之所是《政黨法》最核心的原則,道理在於:政黨在民主制度中的功能,自始就是讓每一個公民的政治意見,可以透過「各自凝聚並相互競爭」的過程,來形成國民的總意志。政治意見的「相互競爭」其實就是民主程序的核心。更重要的,它應該是一動態的、永續的過程。也因此,《政黨法》的核心任務,就是確保國民意見的相互競爭可以「生生不息」。更具體的說,「平等原則」要求《政黨法》必須同時確保兩件事,一是「所有的」政黨受到國家的平等待遇;二是,「所有的」政黨得到公平的競爭機會。據此,我們又可以說,「平等而多元」乃是《政黨法》「平等原則」的精髓。
    自由平等的實現必須以一定物質基礎為前提,這個道理對政黨政治也適用。也因此,「平等原則」在《政黨法》的具體表現便是關於「政黨財務」的規範。在歐洲,多數國家甚至以《政黨財務法》充作政黨法。為了實現「平等而多元」,「公費選舉」與「政黨補助」則成為政黨財務的重要規範模式。這裡有兩個重點,一是,必須防止政黨政治變成有錢人控制政黨,有錢政黨控制民主政治的局面;二是,必須給予小黨生存競爭的機會,維持多元政治選擇的活路。
    由此接續而來的,便是「公開原則」,即要求政黨財務必須公開透明。它一方面固然是為了控制政黨集資所生的社會風險,但更重要的,是作為「平等原則」的補充,用以確保政黨不受特定有錢人操控,或者透過濫用政黨財產獲得勝選。
    那麼,我們這次《政黨法》的立法有可能落實這四大原則嗎?答案是,不怎麼樂觀。除了像行政院版草案第八條,拿「公序良俗」限制政黨名稱,以戒嚴思維侵犯「自由原則」這樣的規定外,特別讓人憂心的,就是在「平等原則」和「公開原則」的落實。眾所周知,台灣政黨競爭最不公平的地方,便是國民黨是一個資產龐大,誰也比不上的政黨。更重要的,同樣眾所週知,但不查就無法全知的事實是,這些龐大黨產不僅多半是從黨國時期,通過國庫供給、政商交換甚至強佔私產所循環累積而來,同時也長期被用來買通或交換政治支持。如果無法克服這個問題,那麼「平等原則」將是徒託空言。然而,按行政院版草案,不當黨產問題不但完全不處理,甚至透過草案第二十二條的「政黨經營或投資事業交付信託」規定,將國民黨黨產信託就地合法,未來國民黨便可以名正言順地以黨產信託收益挹注選舉。

    另外,無論行政院版或民進黨版,都將「政黨補助」門檻設定在政黨不分區得票率百分之五,按台灣政黨政治的現實,這無異於兩大黨聯手扼殺小黨的生存空間,使「平等而多元」的精神無從實現。儘管已經有人以德國百分之零點五的門檻為榜樣,提出呼籲,然而在缺乏足夠社會關注下,百分之五門檻要翻盤恐怕很難。至於「公開原則」,則要注意行政院版草案第二十一條第四項留給主管機關「彙整列冊」後公開的空間。這會不會成為一種掩護手段,恐怕不無疑義。
*作者為台灣守護民主平台會長;中原大學財經法律學系副教授
全文刊登於財訊412期


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