2013-10-14

顏厥安:國會應制定總統職權行使法

    九月政爭狂燒,導致雙十國慶無慶有殤,公民抗議遍地烽火。從馬吳江下台、修改公投法、反服貿黑箱、立即停建核四,到廢除特偵組等,馬江政權幾乎已完全喪失正當性。然而體制性的架構仍然維繫保護著這個政權,這不僅顯現在反對黨與民意極難達成對總統之彈劾與罷免;門檻較低的倒閣反而可能導致解散國會的後果。一連串的違法毀憲指控,更讓人不禁想問:到底總統職權的憲法界限何在?如果憲法條文模糊,難道我們不需要制定一部「總統職權行使法」嗎?


解散國會 總統2個月單極執政空窗

    憲法原本七個憲法機關中,除了有「立法院職權行使法」外,立院也曾經制定「國民大會職權行使法」。監察法與典試法,都可視為某種實質的職權行使法。司法權在各法院,不能有此等法律。比較複雜的就是行政權。

    我認為修憲將總統改為直接民選,並賦予總統直接任命行政院長的權力後,實質上掏空了憲法第五十三條。擁有統帥三軍、制定國安大政方針、直接任命行政院長、發布緊急命令、任免文武官員等權力者,如果不是最高行政權之首長,實在不知道這種權力該如何理解。因此台灣的憲政體制已經是總統制。美國總統制下,內閣閣員尚且需要國會同意,台灣的總統則可在完全無視國會意向的情況下,單獨組成內閣團隊。倒閣,衝擊國會的程度遠高於總統;解散國會期間,總統尚可享有兩個多月的「單極執政」空窗。在這種制度與現實的條件下,所謂「雙首長制」,大概僅剩理論上的討論空間。

    不論學理上如何爭議定位,近來的事件已經顯示,總統職權有太多模糊空間,也太缺少必要之節制。既然總統敢濫用國家偵防體系來監聽國會,也不當運用政黨主席地位來開除國會議長,威脅國會,國會最佳的反制武器就是立法。制定「總統職權行使法」也是在修憲程序僵硬化下,進行憲法變遷,反映最新民意發展的重要手段。這也比交給大法官來決定要更民主。


強制總統應與國會、公民團體諮商

    那這部法律可包含哪些內容呢?因為行政權之作用本就要獲得法律授權,因此此部法律主要應著重規範憲法權力行使之程序、方式、資訊與身分、財務等。既然馬總統對公民社會與弱勢念茲在茲,那在提名大法官、監委等前,強制其應與國會與公民團體諮商,並不為過。依照憲法,立院本有議決國家重要事項之權,這當然包括兩岸事務。因此可要求總統在推動重大決策前應該與國會協商,甚至應該獲得國會授權,否則很多政策一旦啟動就很難回復。資訊方面可要求完整保存各種資料、通聯、電磁紀錄等,並定期或在一定條件下解密公開,或提供調查單位。至於身分,既然憲法要求軍隊超出黨派之外,身為三軍統帥的總統,當然不能兼任黨主席。依據歷史經驗,總統的財務不僅要徹底公開,甚至應該強制信託。
    儒家說大夫無私交,卻沒想到官邸有後門。法律再多再細,仍無法完全防堵濫權。但是既然滿嘴謊言的無恥政客連最低道德標準都達不到,我們只能要求制定法律來制衡權力,隨時準備拆穿大是大非的假道學。總統職權行使法目前僅是一種觀念方向,重點是,除了翻桌式的彈劾罷免外,國會是否願意穿透行政院的保護傘,直接以法律來約束有權無責的總統。


*作者為台灣守護民主平台監事,台大法律學院特聘教授
全文刊登於2013年10月14日 自由共和國

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