2014-04-11

預約公民憲政會議:一個關於修憲程序的改革芻議

蘇彥圖
中央研究院法律學研究所助研究員

隨著立法院議決、提出憲法修正案之政治死線的迫近,許多關心憲政改革的人們,難免會對當前混沌不明的修憲前景,感到焦慮。一方面,不少人擔憂,朝野主要政黨各有盤算、僵持不下的結果,只會讓我們錯失或者虛擲了難得的「憲法時刻」。另一方面,在修憲議程極為倉促、公共審議又嚴重不足的情況下,許多人也唯恐我們會就此鑄下輕率、魯莽的憲政錯誤。

有越來越多的論者支持「兩階段修憲」的政治規劃,希望把涉及中央政府體制定位的通盤性、結構性制度改革,推延到時間上較為充裕、也從而較能促成深思熟慮的第二階段修憲再來處理。「以時間換取空間」確實不失為一項合理的憲改策略。問題是,如果說當前的第一階段修憲已然困難重重、共識缺缺,我們如何能對2016年總統、國會大選以後的修憲政治情勢,懷抱更大的希望﹖除了訴諸輿論與民意的壓力乃至祈求幸運之神的眷顧,我們在此時此刻,還能做哪些努力,才能讓設想中的第二階段修憲,不致淪為一張遠期的空頭支票呢﹖

這是一項艱難的挑戰,不過我們並非束手無策。我們知道程序安排會左右實體決策的基本道理。在實體的政治共識難以獲致的情況下,程序性政治共識的確立,往往也是推進政治社群生活的次佳方案。當然,程序正義的落實,並不必然就會比實體正義的追求,來得容易或者比較沒有爭議。不過,比較憲政的歷史告訴我們,備受激情與利益干擾的決策程序,基本上是很難產出允當合理的憲政決策。程序終究是關鍵,如果我們希望經由修憲重建一個合理的憲政制度,我們首先最好重建一個合理的修憲程序。

許多公民團體業已力倡適度調降現行修憲程序的超高難度門檻。這項主張合情合理,但是就算無意於此項改革的國民黨就此從善如流,爾後的修憲政治依然可能只不過是另一種形式的政黨角力。畢竟,立法者不會因為戴上了修憲者的帽子,就忘記了權謀計算的政治本能。公民社會自太陽花運動以來還提出了另一項關於修憲程序的重要倡議――召開公民憲政會議,許多論者將這個會議設想為某種非制式或外於憲法的論壇,其目的是為了填補制式修憲程序的缺憾。不過,我們毋寧也可以將這項訴求設想成是要去建立一個替代國會審議的正式修憲機制,而且這項修憲程序改革(連同修憲門檻的適度調降),也許是我們特別應當傾力追求的第一階段修憲目標。

公民憲政會議作為一個替代性的正式修憲路徑,具有多重的憲政功能與意義。首先,憲政會議(constitutional convention)的修憲模式,基本上就是要處理全局性、結構性的憲法翻修(revision),而不是個別性、漸進式的憲法增補(amendment),所以較諸國會修憲與公民憲法創制(constitutional initiative)等其他制度選項,更加契合於當前台灣憲政改革的需要。
其次,以公民憲政會議結合公民複決的修憲程序設計,可以趨近沙漏型公民參與修憲的制度理想。再者,相對於國會修憲模式而言,循非常設性的公民憲政會議修憲,往往較易藉由多種細緻的制度安排,來降低利益與情緒對於決策的干擾,進而確保憲政制度設計的公正與合理。更重要的是,倘若公民憲政會議能夠被憲法化為一個得以獨立發動修憲公投的非常設憲法機關,在某種意義上,這項修憲程序改革,也將使得目前關於第二階段修憲的政治承諾,進一步升級成為一種憲政的預先自我約束(a constitutional pre-commitment)。

修憲預約公民憲政會議,是一個現實的烏托邦主張。這項修憲程序的改革雖然不易,但是值得我們一試。最起碼,我們將可以據此評量,朝野主要政黨追求憲政改革的氣度、格局,還有誠意。


(原始刊登於2014/4/11自由評論網

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