2014-04-22

邱文聰:拆掉投票率的門檻,破除反民主的心魔

    兩岸協定監督法制化的論戰未歇,如何解決核四僵局的爭議又起。民進黨處理這兩個議題,正好都訴諸公投。不過,江宜樺認為在野黨對兩者的公投主張不一,自覺逮到機會,大力批評在野欠缺中心思想。但事實果真如此?

    為了突破現行公投法的鳥籠限制,民進黨提出《核四公投特別條例》,明白以「過半數同意」的簡單多數決,做為核四公投案通過的標準,排除「50%投票率」的門檻限制。江宜樺以為,民進黨籍立委尤美女代表公民團體提出的民間版《兩岸協定締結條例》草案,對於兩岸協議的公投,必是規定了嚴格的門檻,因此指責民進黨把「想通過的議題設低門檻、不想通過的就把門檻拉高」,欠缺一貫主張,「根本視公投制度如兒戲」!


    但江宜樺終究是以他反民主的小人之心,度公民的民主之腹。民間版「兩岸協定締結條例」的高度政治性協定公投,事實上與民進黨「核四公投特別條例」一樣,都沒有投票率門檻的限制,都採簡單多數決。民間版將涉及高度政治性的兩岸協定,視為「憲法保留」事項,因此除了事前須先取得國會2/3的同意才能開啟協商外,事後即使國會的絕對多數贊成,也仍必需交付公民複決,以「有效投票數超過二分之一同意」為通過,不受公民投票法第三十條有關投票人數需達50%的投票率門檻限制!

    何以民間版竟未在高度政治性協定的公投上,設立投票率的門檻?難道不擔心江揆預言「全台灣只有3人投票,只要有2票主張統一就算通過」的惡夢成真嗎?

    主張要設立投票率門檻的理由不外乎是避免社會上的實際偏好,因低投票率而無法正確呈現,甚至變成僅由少數人決定眾人生死的結果。但爭議越大的議題或競爭差距越小的選戰,會激發出越高的投票率;爭議越小的議題或差距懸殊的選戰,投票率則越低。那麼,門檻的設置是否真的能保障實際偏好不因低投票率而扭曲?或者,門檻其實反而會「壓抑」正常的投票率,成為扭曲實際偏好的原兇?

近來,理論與實踐經驗都證實,設定公投的投票率門檻將會形成「門檻悖論」(quorum paradox)的結果,因為原本為了避免低投票率扭曲實際偏好而設定的高投票率門檻,反而提供一方杯葛的誘因,壓抑正常的投票率,最終使得實際偏好被扭曲。為此,歐洲理事會在公民複決的政策指引中(Code of Good Practice on Referendums),就明白反對會員國為公投設定任何類型的門檻。即使真的想藉由投票率門檻來刺激投票率,也應當將門檻設定在預期正當投票率的半數以下,例如,若認為一個有民主正當性的公投至少要達到百分之六十的參與率,投票率門檻的設定就必須在百分之三十以下;若理想上要有百分之七十的參與率,投票率門檻就只能設定在百分之三十五以下;期待達成百分之八十的高度參與率,投票率門檻最多也只能設定在百分之四十以下。這樣的門檻設計,才能真正激發正反雙方參與投票。一個將投票率門檻設定為50%的公投法,其實正是假民主之名,行反民主之實的策略,因為它不切實際地暗中規定只有「百分之百投票率」的公投,才具有民主正當性,也因此不當地限制了國家主人透過正常公投來表達其意志的可能性。

如果民間版「兩岸協定締結條例」對高度政治性協定的公投,都可以不需要藉由設定投票率門檻替維持主權獨立的現狀壯膽,何以江宜樺不能破除心魔,拆除公投的門檻,讓正反意見在直接民主制度下真正交鋒?

* 作者為台灣守護民主平台理事,中央研究院法律學研究所副究員
全文刊登於2014年4月22日 風傳媒

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