2014-05-27

5/8(四)自由經濟示範區工作坊 2-2 陳政亮 (世新大學社發所∕高教工會):服務貿易與公共服務:以高教為例

服務貿易與公共服務:以高教為例 

世新大學社發所副教授 ∕ 高教工會秘書長 陳政亮
王廣鴻整理

  去年3月的行政院提出的草案中並無納入教育,直到年底才突然把教育納入自經區,今天報告主要從WTO和GATT下的教育開始報告起,從二次戰後到80年代的這段時間,世界各國普遍將教育當作一種公共服務,類似於醫療這種的公共服務,但是80年代之後這種想法產生轉變,西方歐美國家逐漸把教育當作一種服務業,因為在當時的先進國家中,服務貿易的產值占GDP的比例越來越高,所以服務貿易就逐漸被政府當作一項重要的推動目標,在當時的美國就成立一個叫做CSI(服務貿易聯合會)的組織,目的是要研究如何推動服務貿易。

  從這時候開始,教育的角色被人們重新思考,從公共服務的領域逐漸轉為經濟事業的領域,學生就如同消費者,他們可以在市場中自由地選擇他們想要念的東西,這是WTO在2000年時的預估,雖然在當時就被認為是太樂觀了,不過在當時全球教育的產值大約是2兆美元,全球有5000萬的教師和4億的學生,但是在教育這種類型的服務業中,其服務勞動並不能很簡單地從一個國家移動到另一個國家,所以它在邏輯上存在著相當多障礙,我們對於學群、學圈的觀念是很難平行移動到另一個國家,不過這些是他們認為最終可以達成的目標,所以在WTO和GATT下的教育,就比照服務貿易以追求經濟利益為目標。

  以下是服務貿易常見的四種類型:跨境服務、跨國消費、商業據點的呈現與自然人的流動。

  在GATT的條文中,其實有將一些服務業較特別的領域排除在外,例如政府權力執行領域、非商業型的和非競爭型的服務,教育就是屬於這一型的,它是政府運用公共權威所執行的一種公共服務,但並非是一種商業型的產業,同時也沒有要競爭的意思,其目的是要培養國家所需的人才和公民,而不是一種商業行為,然而在這其中有一個曖昧的地方,那就是他們將收學費認定為一種商業行為,即便是公立的也是如此,在世界各國中,教育主要都是公、私立混合,更何況這其中也有非常具有商業性的教育事業,例如英文教育和成人教育。

  在這個情況下,世界各國普遍對於教育有所改革,那就是公部門的投資逐漸下降、學費則逐漸上升,在台灣也是如此,隨著越來越多人念大學,公部門的投資卻相對逐漸下降、學費也是逐漸上升,這其中的曖昧性最終會讓步於新自由主義,教育被當作是一種商品在市場中販賣,因此必須逐漸掃除投資障礙,例如放寬外國教育機構的設立限制、投資教育的限制、機構設立的條件和專業勞動的生產管控,其他還有像是人員、貨幣、資訊、設備流動的種種限制,這些都是GATT希望能夠掃除的,特別是在於政府的壟斷和補助,結果可能會重擊教育的公共性,這個是在西方國家中逐漸被討論和辯論的問題。

  從左派的觀點來看,教育如果不該是一種商品的話,那它應該是什麼呢?從教育權利的角度來看,它必須包含下列這幾點,全國適用的基礎服務、普遍的可接近性、國家管控基本的品質、公共監理預算的來源和民主參與經營管理。

  同時教育也不僅僅是為了人力資源的培育,它還涉及到階級流動、民族、文化價值和公民能力,它並非是純粹的經濟事務,教育不是可以間單地被放到經濟領域裡頭的,聯合國也關注了GATT下的這種協定,他們認為教育權屬於人民主權,是屬於國家權力的範疇,而非屬於WTO之下經濟領域的範疇。

  假如教育可以被簡單地商品化,那麼教育經費責任將會從國家轉嫁到個人,因為既然是消費者,那當然就是由個人去選擇想要的商品,這樣絕對會出現雙元結構,而且基本上沒有辦法管制外國機構,因為必須掃除對於國內的各種法令限制,特別是對於弱勢小國來說很有可能會造成人才流失,如果國內沒有普遍的高等教育機構,而是由外國機構所控制的話,那麼階級流動、民族、文化價值和公民能力等等都會被排擠掉,因為外國的資本來設立學校目地是要賺學費而非培養公民。

  台灣高等教育的公共性問題,從80年代以來的教育改革有一個很重要的關鍵,那就是去除過去國民黨的黨國教育和自由化,在這之後教育就逐漸向市場傾斜,差不多在李登輝的時代去除黨國教育就完成了,但是往市場傾斜這條路徑是沒有被改變的,所以我們對於教育的公共投資是不足的,師生比逐漸惡化,例如在1991年的時候全國大學平均的師生比是1:21,而現在的師生比則大約是1:31,明顯反應出這20多年來公共投資教育的不足,另一個問題就是各大學普遍使用兼任老師以規避專任老師可以計算進去的師生比,教育部規定4位兼任老師可以抵1位專任老師,但是兼任老師提供的是課程多樣性,他們跟專任老師比起來照顧學生的方式是非常不一樣的,一個是提供課程的多樣性,一個是針對學生的輔導與照顧,所以這種抵換方式是非常奇怪的,因此我們的師生比是有灌水的,扣掉這些兼任老師之後,師生比恐怕是1:40,這是一個非常嚴重地惡化。

  另外在台灣的高等教育中,私立學校的教育經費高度倚賴學費,大約是60%到70%,所以對這些學校來說調高學費是非常重要的,然而我國的高等教育又非常依賴私立學校,所以我國高等教育的公共性是非常不足的,這幾年來的變化是公私立學校的差距越來越大,階級不平等也日趨嚴重,其實各大學校長都很清楚這個問題,所以現在我國高教的問題在於不僅僅服從於市場的需求,甚至還以企業自許,有許多大學校長認為自己是CEO並以此沾沾自喜,這是由於學校往往以績效來看待事情,早在80年代的英國學者就對此提出批判,此外在私立學校中家族私利越來越嚴重,學術自由和校園民主逐漸喪失。

  而在自經區方面,所謂的教育創新是被規範在條例的第七章中,主要是允許國內外大學以合作的方式在台灣設立課程、專班、分院甚至是分校,初期會開放五分之二大約六十八所公私立大學去申請,這一類大學就是那些可以拿到五年五百億的大學,預計在三年內要有一所和國外大學合作的分校跟五所獨立的學院,除了招收外籍生之外也可以招收本國生,而且這些本國生不需要透過既有的管道,可以獨立招生,其設備和土地則是利用現有的校區,這其實是以尊重國外大學為名,行去除現有對於高教諸多法令規範之實,這會對教育的公共性造成重大傷害,因為會造成,去除平等近用、去除勞動保障、去除公共監理和去除校園民主等問題。

  除此之外,學費的自由化若比照國外大學的收費,其一年的學費大約需要五十萬到一百萬,則粗估家庭收入必須每年二百萬以上才有能力負擔,但是這種家庭大約只占全國家庭比例的10%,所以有很大一部分的人是負擔不起的,儘管有人認為這跟去外國念書是一樣的,但是這造成的衝擊是發生在國內而不是國外,這樣明顯就是一個設限、違反了平等近用的原則,而且還會造成公立大學的預算無法被公共監理,將來若有盈餘還可以拿去商業投資,這違反了教育盈餘應該做為公共使用的原則,去除管制並不是和國際交流具有關連的,有些管制依然是必要的,例如師生比和維持教育品質,我們的國際化不應該依賴去管制化的方式,自經區納入教育創新的目的其實是為了要去管制化而非國際化,所以為了捍衛教育的公共性,公共服務包括醫療,應該要退出自經區。

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