2014-06-14

顏厥安:為何不考慮減少「總統席次」呢?

一、台灣的憲法是「龍的」憲法

    台灣的憲政體制到底是總統制、內閣制、雙首長制,或者是國際學界所稱的半總統制,一直沒有定論,也不太可能有定論。因為總統直接民選,且握有實權,所有閣員,包括行政院長,都不是國會議員,因此明顯不是內閣制。但是憲法又明定行政院為最高行政機關,並且向立法院負責,因此又不是總統制。至於被誤稱為雙首長制的「半總統制」也不對,因為一半總統,另一半至少應該是個「內閣制」吧,卻因為前述原因,台灣根本沒有內閣制的那一半,所以也不是什麼半總統制。

    這種不清不楚,任何專家都搞不清楚(或各有一套說法)的制度,還是援用李鴻禧教授的名言來定位最好:這是一個「龍的」憲法。
龍的憲法有兩個意義,第一,東拼西湊四不像。龍,本來就是東拼西湊各種動物的某項特徵而亂造出來的東西,中華民國現行憲法,正好就是這種拼湊出來的怪東西,什麼體制都不是,什麼問題都處理不了。

    第二,吞雲吐霧、權責不清。龍,永遠處在雲霧之中,故意讓大家看不清楚它的真面目,也就是故意讓大家弄不清楚「權力」到底何在,誰擁有什麼權力,如何行使,如何負責,如何受到監督,在龍的憲法當中正好就故意要讓人摸不清楚。這本是「專制皇帝」所需要的專制權力特色,沒想到號稱民主化的台灣,仍然在用這種憲法。尤其從去年九月政爭到最近的國安會秘書長濫權,更可以看到有人不論換了什麼位子,都擁有最大的權力。真是標準的吞雲吐霧、權責不清。

二、是誰在霸佔國會主席台?

    馬總統近來批評在野黨霸佔主席台,佔領運動的學生佔領國會。但是從九月政爭,馬英九公然用違法的方式來鬥爭立法院長,繼而試圖動用黨機器控制國會,事實上霸佔國會主席台、非法入侵國會的,其實就是馬英九先生自己。

三、為何不考慮降低總統席次?

    近來有人主張增加國會席次,並往內閣制的方向修憲。馬英九與國民黨方面則大力批評。國會席次到底增加還是減少,吵來吵去,好像問題都在國會。我們卻從來沒想過,也許該「降低」的,是總統的席次。這是什麼意思呢?至少有四個步驟可以思考。

    首先,可以考慮廢除副總統。民主國家不一定需要副總統。許多總統制或半總統制國家也沒有副總統。總統無法視事時,可由國會議長或行政院長暫代,然後進行補選即可。少了副總統,體制運作不會有問題。少了副總統,總統席次可以從1.5減少到1。

    其次,總統現有的職權或權力,可以考慮透過立法或修憲的方式,加以限制或至少明確化。如果憲法一時難以修改,憲改就必須先以「法律」的方式來調整,例如制定總統職權行使法,限制總統權力行使的方式。

    第三,削減總統職權後,就可以認真思考,是否應該把總統「虛級化」或「虛位化」。也就是,往「內閣制」的憲改方向來推動。雖然還沒有形成最後共識或定論,但是民間推動修憲的一種主要聲音,就是朝向內閣制的修憲。如果暫時不談選制、國會席次、政黨等問題,可以確定的是,這種選民投一次票,就造成的「贏者全拿」制度(不論名稱為何),對選民的「權力付託」而言,風險實在太高。對政黨與各政治力來說,不但容易在整個過程造成「兩大」政治力的對抗對決,而且選舉的結束,往往是「分裂」的開始,台灣幾次大選殷鑑不遠。內閣制,尤其是以聯立式比例代表至為基礎的內閣制,比較能夠反應民主社會的多元政治力分布(分為五到六個政治力,相當正常),而選舉的結束,是和解、妥協、合作的開始,因為最大黨往往需要聯合較小的政黨才能組閣。

    總統虛位化,總統席次就從1,減少為0.5席。

    第四,一旦總統虛級化,其實就可以認真思考,沒有總統其實也是可行的。許多內閣制國家,實際上並沒有「國家元首」。加拿大、澳洲、紐西蘭,名義上仍以英國王室為國家元首,但是日常生活與實際的政治體制運作中,根本不需要國家元首。也沒有人認為這些國家有王室。英國王室僅有表演性的功能,甚至連儀式性都很低。只要規劃得當,沒有國家元首,一樣可行。

    如果真的如此憲改,總統席次就會降為「零」。

我們一定需要總統嗎?用幾百萬票選出貪官或昏庸自大的笨蛋,已經四次失敗的經驗,還需要不斷地重複這種惡夢嗎?

    立法委員確實有許多水準不高,立院往往也吵鬧不休。但是問題真的出在國會嗎?難道不是被體制所創造的、被群眾所擁戴的「政治明星」,才是將台灣不斷推向沈淪的禍首元兇?

    我們需要真的能面對台灣多元複雜處境,又能解決問題的憲政體制。龍的憲法,不是憲法。現在的台灣,不是有一部爛憲法,而是根本沒有憲法了。

    面對諸多挑戰,台灣人民需要以自己為主體,重新創立一部嶄新憲法。現在開始,仍有漫漫長路。但是要是現在不開始,必定後悔莫及。


*作者為台灣守護民主平台監事/台灣大學法學院教授
全文刊登於2014年06月14日 風傳媒

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