2014-11-03

顏厥安:以「微型憲改」自救

        三一八運動曾提出「召開公民憲政會議」為出關四大主張之一,社運界也普遍認為憲改是台灣民主改革的重要任務之一。社運界並非不知修憲的困難,立院四分之三的同意以及近乎荒唐的全體公民過半贊成,都如峭壁天險般阻礙著民主改革的議程。因此透過「修法」推動「微型憲改」,也是勉力維繫台灣民主活力的必要手段。近年來幾部國際人權公約施行法,也可視為是此等努力的一環。
「聯立制」修法跨出憲改第一步

        在諸多憲改議題當中,國會選制改革一直是最優先的項目之一,因為這已不是選制不公的抽象主張,三一八運動已經具體顯現,一股巨大的社會力在國會未能獲得合理的政治代表。沒有政治代表就意味著政權的民主正當性不足,嚴重時可構成革命(如法國)或獨立(如北美十三州)之理據。不然就是引發持續且激烈的政治社會衝突,如美國一九五○到六○年代的民權運動。

        以台灣自己的歷史數據來看,二○○五年修憲採單一選區兩票制後,二○○八年的立委選舉,國民黨區域得票率約五十三%,卻取得五十七席,佔區域總席次七十三席的七十八.○八%。民進黨區域得票率約三十八%,卻只有十三席,僅佔區域總席次十七.八○%。算入不分區後,國民黨得票率僅約五十二%,最後卻取得立院七成的席次。
        二○一二年立委選舉,國民黨區域得票率降到四十八.一二%,仍取得席次四十四席,占六十.二七%。國民黨不分區得票率更只有不到四成五,兩種得票都沒有過半,但是最後取得總席次六十四席,占總席次比率五十六.六四%。至於二○○八年完全被踢出去的小黨,更是因為只能「擠在」不分區的三十四席當中,雖然二○一二年有兩個黨辛苦跨過五%門檻:台聯獲得一百一十七萬票(八.九六%)、親民黨獲得七十二萬票(五.四二%),但是只能分別取得三席與兩席。

        這個設計超級不良的糟糕制度,一般稱之為單一選區兩票的「並立制」,其最明顯的問題在於,單一選區贏者全拿的缺點,不但無法透過不分區的「政黨比例」來調和,反而還惡化。簡單說,就是讓在區域「贏很大」的大黨還可以到不分區名額當中再「大咬一口」,只留一些碎屑給小黨(真不知當時阿扁的憲改幕僚在想什麼)。
        然而這個「並立制」體制就一定只能透過「修憲」才可能改變嗎?通說都認為是如此,因為「似乎」條文寫得很清楚。尤其是大法官釋字第七百二十一號「似乎」也把增修條文認定是這樣。但是如果更仔細看增修條文第四條第二項之文字:「第三款依政黨名單投票選舉之,由獲得五%以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之。」當中所謂「依得票比率選出之」,並沒有明確規定「如何」依照得票比率選出;條文中提到的「政黨選舉票」,也沒有說一定「只限於」用在不分區三十四席的分配上而已。因此我認為仍有解釋空間,可以將其理解為可與某種「聯立制」選制相容之規定。

        一種可能的選制調整是這樣:以「政黨所獲『政黨票』」之「比率」,來分配「區域+不分區」的總名額一百零七席(一百一十三席扣除原住民六席),算出各黨「應獲得」席次總數後,減掉「區域」當選名額,就是在不分區三十四席中可以獲得的席次。如此可維持區域七十三席、不分區三十四席的憲法規定。

        如果以二○一二年的得票狀況來測試,國民黨政黨票只有四十七.五八%(扣掉不足五%政黨選票後之調整),可得到五十席,民進黨三十九席、台聯十席、親民黨六席。扣除「區域」國民黨贏得的四十四席,民進黨的二十七席(台聯與親民黨皆零席),國民黨不分區可以分到六席,民進黨十二席。台聯的十席與親民黨的六席則全由不分區中取得(暫不論小數點等技術問題)。

        所以最後加上原住民的總體席次是:國民黨五十四席、民進黨三十九席、台聯十席、親民黨七席、無黨籍三席。其關鍵優點是,國民黨席次比率為四十七.七八%,與其政黨票或區域得票率都很接近,其他各黨也有類似狀況。因此沒有哪個黨可以賺取巨大的「體制紅利」,更徹底實現票票等值、機會均等的民主原則。

已經「有影」的一國兩制
 
        這個僅僅透過修改「選罷法」就可以實現的微型憲改方案(筆者也已經草擬了條文),主要可能碰到三種阻力:因為在野黨與新興政治力應該都會支持,會想盡辦法阻撓的,就只有國民黨。這沒辦法囉,只能靠改革力量持續施壓。其次是學院派的憲法解釋學,不過除非死抱著直觀文義或修憲者原意,否則在「法律比立法者聰明」以及「憲法原則」的指引下,前述方案當然有合憲空間。至於職司釋憲的大法官,筆者認為一方面可以將釋字第七百二十一號理解為對「修憲者原意」作直觀的「轉述」而已,並沒有當然排除改革空間。另一方面,如果立法者努力在「可能的空間內」尋求符合民意與民主憲政原則的選制改革,大法官們也要思考,到底要成為認真的「憲法」維護者,還是要繼續尾隨「修憲者」的一時糊塗呢?

        即使此等微型憲改能實現,台灣的宏觀憲改運動還是不會止歇,因為那最多也是「民主存續之臨時條款」,目標是讓「政治結構」更合理化一些,讓社會力的政治代表性提高,促使政治過程更公開透明,因為唯有如此才有機會讓台灣人民更合理地去處理攸關台灣存亡的大問題。然而要是台灣人繼續在自私、犬儒、妒恨、失敗主義等心態下,連微型憲改都不敢或不願嘗試,那已經「有影」的一國兩制將會從陰影變成巨大的利維坦,將台灣永遠鎖入中國的專制黑牢中。

*作者為顏厥安,台灣守護民主平台監事、台大法律系教授

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