2014-12-12

「權責相副」很難嗎

劉靜怡
台大國家發展研究所教授、臺灣守護民主平台理事

歐巴馬6年前高舉「改變」大旗當選美國總統,2012年連任後卻逐漸光芒不再,其所屬民主黨上月初期中選舉失利後,幾已宣告歐巴馬任期最後兩年勢必難逃共和黨國會多數的掣肘。如今已然跛腳的歐巴馬嘗試向國會兩院多數黨領袖釋出妥協善意,也急於利用總統行政命令權等手段造就自己的歷史地位,但身陷政治困境,幾成定局,這正是美國總統制典型對抗特色下產生「分裂政府」的高度風險。
   
對比台灣,基於目前權責不副的憲政體制由人民直選產生的馬總統,在國民黨九合一地方選舉敗選後,雖難直接推導出地方選舉落敗的中央執政黨下台並改組以呼應最新民意的結論,根據憲法規定,也無從強制實質上同遭跛腳命運的馬下台,甚至馬還可循政治安排,以毫無民意基礎的閣揆當祭品,任命連國民黨立委都不看好者擔任新閣揆,但此種權責不明的「祭品政治」,正是台灣從未解決或消失的「憲政危機」。
   
許多人主張依據現行憲法的設計,當總統與國會多數分屬不同政黨時,理應「換軌」成內閣制,但陳總統任內八年,卻從未換軌。論者以為當總統與國會多數同一政黨時,憲政運作應偏向總統制,即足以維持政局安定,但根據馬上任至今六年多的經驗,國民黨雖一直佔據國會穩定多數,卻只使政局越趨紛亂而已。
   
根據比較憲法經驗,不管是典型美國總統制,或其他類似總統制的國家,以「總統」為核心的體制,很容易引導政局走入對立困境。即使在現行憲法下恢復「閣揆同意權」,紓解對抗態勢的效果恐亦有限。試想:現制下的總統既有直選民意為後盾,加上任期規定護身,在如此強烈的民主權力與任務(mandate)加持下,「換軌」談何容易?尤其,我國閣揆並非內閣制下透過選舉進入國會的「國會多數黨領袖」,如何會讓總統有政治誘因藉由換軌分享權力?
   
換言之,現行體制下「憲法所規定之最高行政首長」的行政院長,充其量只是個外生於國會和自外於民主正當性的「外閣」,總統實質上可挾其民意後盾擁有決策權,但一切決策均交由行政院執行,總統大可完全不必插手卻坐享其成,而憲法則規定實質決策權有限的行政院必須向立法院負責,其結果自是背離權責相副民主原理。
   
即使是總統與國會多數為同一政黨時,美其名曰「完全執政、完全負責」,但在台灣的現實條件下,卻往往有損權力分立制衡:此時總統大可挾當選時所獲民意支持和政黨資源雙重武器,控制黨籍立委,「弱化」甚或「不甩」國會的制衡功能,一意孤行,九月政爭和三一八佔領運動的發生,正是明證。當然,此次選後立法院亦可選擇依憲法規定對行政院院長提出不信任案,經國會表決通過後,行政院長應即辭職,並呈請總統解散國會,重新改選。但現行憲政體制運作至今,國會幾無倒閣勇氣,而此次行政院長在國民黨敗選之際立即請辭,更製造出「實際上無閣可倒」的詭局。
   
此次選後憲政困局,任何政黨都不該置身事外。值此朝野立委依據憲法增修條文規定提案成立修憲委員會之際,「憲政體制名目之爭」或許不該是焦點,關鍵是如何落實「權責相符、簡明清晰」的要求,例如,如果執意保留人民直選的實權總統,或該廢掉炮灰行政院,落實國會人事同意權和質詢調查權,並輔以期中選舉等機制。總之,各黨應該學會憲政意義上的妥協,放棄贏者全拿的權力私心,才能真正呼應人民的憲改期待,跨出誠心共同改寫憲政史的第一步。


(原始刊登於2014/12/12蘋果日報)

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