2016-05-31

海外觀察:關於英國應否脫離歐洲人權公約及歐洲人權法院之爭議

關於英國應否脫離歐洲人權公約及歐洲人權法院之爭議
◎林執中(劍橋大學法學博士生)

英國內政大臣Theresa May日前針對英國應該脫離歐洲人權公約(the European Convention on Human Rights, ECHR)及歐洲人權法院(the European Court of Human Rights, ECtHR)管轄的發言引起廣大議論,不僅工黨影子內閣中的司法大臣Charles Falconer強烈抨擊、唐寧街迅速切割,保守黨內其他人士也直指其主張的矛盾之處。May的這番言論雖然應該放在英國是否續留歐盟的大脈絡下來討論才更為完整,不過她的「留EU,棄ECHR」另類主張本身就已充滿了似是而非的誤導以及論述內部的不一致。

May的演說大致分為兩個部分,其一是堅稱ECHRECtHR的管轄對於英國國政發展、國家安全的掣肘之處:她認為簽署ECHR妨礙了英國國家權力的行使、無助於英國自身的繁榮、同時也因為阻礙英國政府驅逐危險的外籍人士而嚴重地危害英國國安。因此,May認為「若欲改革英國國內的人權法,應該要離開歐洲人權公約以及歐洲人權法院的管轄」;接著她話鋒一轉,以一種訴諸務實但不脫其英國人自尊的口吻指出離開歐盟可能對英國帶來的壞處,以此支持英國續留歐盟的主張。

除了關於離開歐洲人權公約的舉措將可能損害英國在國際間地位的批評,May據以推論出「棄ECHR而留EU」之獨特主張的論據亦有諸多可議之處。劍橋大學公法教授Mark Elliot撰文指出:May對於EU LawECHR的理解與對照並不正確。首先,May強調ECHRECtHR對於英國國會的權力行使設下限制的看法,過分誇大了ECHR的實際影響,並誤以為其對國內法的影響高於EU Law。雖然ECHR在英國已經由Human Rights Act 1998引入英國內國法體系,然而其對於英國所能發生的實質影響也僅止於英國國會願意根據ECHR的要求而立法的時候,若英國議會怠於依據ECHR立法,法官也沒有權限逕自拒絕適用抵觸ECHR的英國法律,這樣的拘束力在英國已簽署的國際條約中甚為常見,並無特殊之處;另一方面,若ECHR真的對英國國會權限設下了令人無法接受的限制,那EU Law又何嘗不是?EU Law對於歐盟成員國的內國法律主張了適用的優先性,英國法院得拒絕適用違反EU Law的內國法(這種情況並不發生在ECHR上)。如果基於對國家權力的影響而拒絕ECHR,那應該也要同時拒絕EU Law,因為EU Law對英國的影響顯然較諸ECHR更加深刻。

        May在演說中對於上述的反對論據似乎有如下的回應:就是否成為歐盟成員國一事,英國國會與英國人民有最終的決定權限,亦即英國可以自主決定是否留在歐盟,也因此其國會權力不算受到EU law的限制。顯而易見地,這個論據也無法支持May的結論,因為這個對於EU Law是否限制國會權力的說明同樣地可以套用在ECHR上:英國可以選擇不簽署ECHR,正如同英國可以選擇離開歐盟。
順著「ECHR限制英國國會權力、危害國家安全」的論據,May進一步表示:英國作為一個具有悠久議會民主傳統的國家,有能力自行以一種不危害國家安全亦不限制國家權力的方式保障人權」。作為政治語言,這段話或許有號召力,然而仔細推敲後依然經不起檢驗:我們如何能夠想像一種同時不限制國家權力卻又妥善保障人權的方案,這樣的人權法案除了象徵性的裝飾意義,還剩下些什麼?

        此外,May也錯誤地主張歐盟法院(相較於歐洲人權法院)完全不會涉及國家安全的相關事務。雖然歐盟條約(the Treaty on European Union)第四條及第五條確定歐盟對各成員國的國家安全事務沒有立法權限,但這並不意味歐盟法院完全不會考量與國家安全相關的理據。當歐盟法院處理涉及「歐盟基本權利憲章(Charter of Fundamental Rights of the European Union)」的案件時,必然可能考量國家安全。因為該憲章第52條規定,當該憲章中所規範的權利相當於ECHR中的權利時,該權利的意義及範圍應與ECHR相同,而亦由於ECHR中的許多權利皆被國家安全考量所限定,歐盟法院在面對相關案件時必然也將審酌對於某權利的限制是否能被國家安全考量所證成。因此,May所謂歐盟法院不能處理關於英國國家安全事務的說法也是無稽之談。

        這個被視為未來保守黨頭號接班人的發言並未讓人感受到其將人權奉為圭臬的信念,反倒時時可見以國家安全與發展引領人權法案的思維。儘管如此思考人權的出發點難以令人苟同,倘若言之成理,前後呼應,倒也還值得作為論辯的基礎。然而,其間的扭曲、誤解、不一致實在已經達到與Patrick Stewart領銜主演的諷刺短劇同樣引人發噱的地步。政治人物當然需要政治語言的包裝,然而無論如何,論述的一貫必然是最基本的要求,缺乏了一致性,再怎麼振聾發聵的思想都將站不住腳。

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