【理監事投書】水利會機關化 此其時矣 - Taiwan Democracy Watch

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2017-11-13

【理監事投書】水利會機關化 此其時矣


【理監事投書】水利會機關化 此其時矣
◎涂予尹 / 民主平台理事、淡江公行系助理教授
2017年11月13日
 
行政院院會在9日通過的「農田水利會組織通則」修正草案,擬將水利會的組織,從現行「公法人」的型態,修正為「行政機關」。這在1980年代以來各國民營化的浪潮中,或從近年強調「公私夥伴關係」的建立來看,似乎是一股逆流。然而,在農田水利會已不具繼續享有獨立法人格的正當性,甚至連其制度建立初期所具的公共色彩都已日漸淡薄的情況下,前述組織改制的想法,不過是對水利會「公法人」資格的徹底檢討。

首先,公法人相較於行政機關,根本差異在於前者有獨立地以自己名義享受公法上權利、負擔公法上義務的能力。而作為一行政主體而非單純行政機關的正當性,應建立在有相當程度自治功能,且有充分組織、人事及財務自主,以擔保其自治功能的發揮。現制下的水利會,固然因有會長及會務委員選舉,而有自治的外型,但其選舉實踐過程,早已為外界詬病再三。
包括選舉人的會員資格並無持有農地大小及年齡限制,使得未成年人亦能成為會員並投票;有意影響選舉結果者,亦可透過土地分割等方式,大量增加小面積土地的會員數,以遂其增加可掌握票數的能力。 

財務根本缺自主性
在會務及議事系統的選舉結果,根本難以反映會員公共意見的情況下,水利會實質上到底發揮了何等意義的自治功能?令人存疑。何況,許多鄉村型的水利會,整體預算收入大幅仰賴農委會的鼻息,包括理應由會員繳交的會費也幾乎全數由農委會補助,根本欠缺財務的自主性,使得此類水利會的自治基礎相對薄弱。
其次,現時水利會是否仍存有足夠的公共性?更是大有疑問。從清領時期台灣各地發展水利事業的濫觴,以及日治時期水利組合的成立與整併,都能清楚看出農田水利事業因「共」而「公」的發展脈絡:水利事業的規模,始自發展共利的需求,嗣後因殖民經濟等考量,公共色彩逐漸增強:具法人資格的公共埤圳組合,也同時享有課徵水租與費用的權限。 

公共性已大幅降低
儘管水利會的組織幾經演變,日治時期水利組合的功能與定性,仍可說是今日水利會的組織雛形。然而,在灌溉面積日益萎縮的今日,不但水利會分配水權的權力早已大幅為《水利法》所取代,連埤圳維護管理的職能也大幅萎縮,會費收取無著。更不要說都會型的水利會,灌溉、水利的功能僅剩微小規模,會務主力也早已轉向土地的管理及收益。由此可見,水利會的公共性縱非完全消除,也已大幅降低其比重。在這種情況下,是否仍有透過法人格的賦予,使其執行如此有限公共任務的必要?自宜妥為斟酌。


面臨農業轉型的台灣,農業主管機關有責任以更能反映需求的治理模式經營農田水利事業。既然農田水利會「法人」人格的繼續存在,以及其「公共」任務成分的正當性均已有所搖撼,適度檢討其組織型態,便成為擘劃農業政策時不可迴避的任務。

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