【理監事投書】宋承恩:面對去主權化 台灣必須採取全新的戰略 - Taiwan Democracy Watch

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2018年8月23日 星期四

【理監事投書】宋承恩:面對去主權化 台灣必須採取全新的戰略



(圖片來源:湯森路透,轉載自上報)

◎宋承恩:牛津大學博士候選人/台灣守護民主平台理事

2018年8月,蔡英文出訪巴拉圭與貝里斯,途中並過境美國,受到高規格接待,回程並進入美國航太總署(NASA)詹森太空中心參訪。甫返回臺灣,21日早晨外交部即召開緊急記者會,主動宣佈與薩爾瓦多斷交。同日中國並與薩國建交。一般認為,背後是中國挖牆角,以報復臺灣的國際活動,特別是在美國《臺灣旅行法》通過之後,與臺灣官方互動的加溫。

精算下的打壓


中國打壓臺灣,不是新聞。它對臺美互動所設下的「非官方」紅線,也廣為人知。值得注意的,是中國自蔡英文政府上台後,壓迫臺灣手法的強烈、急遽、全面與靈活。觀察中國臺灣關係的任何事件,必須從總體來看,並精準評價其政策與法律意義,才能理解臺灣應該採取的對應措施,並檢視蔡政府「維持現狀」政策,是否足夠。

表面上,一切是由蔡英文沒有在就職演說中接受「九二共識」開始的。但那只是個幌子,給臺灣內部支持中國立場者攻擊蔡政府的話術。蔡英文當選之後,中國外交部長王毅2016年2月在美國公開呼籲臺灣新的執政者「以自己的方式表明願意依照『他們自己憲法』繼續推動兩岸關係和平發展」,與蔡就職演說中的「依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及其他相關法律,處理兩岸事務」,並無二致。

雖然王毅的說法,在他們內部壓力下,不再提及,但也顯示若是雙方有意願良好互動,政治模式不是只有一種。缺少的,從來不是政治方程式,而是相待的態度與圖謀。當時一干政治人物,往來兩邊的商人藝人,同聲疾呼接受「九二共識」,將關係的急凍,歸咎於臺灣方面,至今改不了事事合理化加害者,責怪受害者的慣性。「九二共識」如今安在?新的通關密語已改成「兩岸一家親」,並得到中國央視的最新認證。這顯示一切只是國際權力的傾軋,話術是為了背後更大的政治目的。

在刻意尋釁下,中國祭出一連串對付臺灣的手法:有些是明顯而強烈的,例如阻止臺灣參與國際組織(策動世衛組織(WHO)與國際民航組織(ICAO)不再邀請臺灣出席大會);搶走臺灣的邦交國(聖多美普林西比(2016年12月)、巴拿馬(2017年6月)、多明尼加(2018年5月1日)、布吉納法索(2018年5月24日)、薩爾瓦多(2018年8月));策動國際大學體總內部人員強行將「臺灣」改名為「中華臺北」、壓迫國際獎項連鎖飯店民航公司將「臺灣」改名為「中國臺北」;策動區域性運動協會以政治理由取消台中市東亞青運舉辦資格。

這些風風火火,意圖彰顯中國力量的強大,對照臺灣原本的國際弱勢,塑造出唯有跟中國配合才有生路的印象,買帳的人還不少。這些人忘記了,國際來往不是只有拳頭與金錢,還有尊重、道義跟可信賴度,更不要說枉稱中國者,忘了祖宗對王道與霸道的區分。

有些手法,則是包裝著軟性、施以優惠、顧生活、給人民便利的外衣:例如打著「惠台」大旗,意在吸引台灣人前往中國就業、生活、企業前往經營的措施,透過人的流動與社會生活的融合,促進統一的目標。相配合的,是單方發給在中國居住工作就學臺人「居住證」,編碼與制作技術與中國公民身分證相同,以便利為誘因,套上自願申請的外衣,將原本在國籍與戶籍上與中國無涉的臺灣人,轉化為中國國民,實施等同的待遇。

在媒體廣稱的便利以外,被掩蓋的是課予義務(例如納稅)與對人管制的層面,例如中國為了控制自己的人民,所精心構築的高科技監控體系,將人的一舉一動、任何出入消費行為、社會信用,乃至言論表達與思想,置於國家的控制之下。在中國生活的人,必須隨時清楚自己行為與表達的界限,一旦逾越,當權者必然讓你知道後果。在中國,人沒有表意的自由,也沒有不表態的自由。

被遺忘的,還有中國在對外關係上,向來主張臺灣人是它的國民,不論在第三國(例如案發在肯亞或菲律賓的跨國嫌犯遣送),甚或在臺灣(例如李明哲案)。中國主張臺灣人為其國民,對其實施監控與管轄,將因臺灣人自己去申領居住證,更形強化。臺灣大眾健忘,易受宣傳影響,只看眼前利益忘記歷史教訓的特性,中國掌握甚深,運用有方。

中國對臺灣的種種措施,很少人像拼圖般一片片,拼湊出完整的圖像加以觀察。更少人注意到其細緻化與包裝方面的進化。近來中國力量的運用,已經是經過精算,以極大化對臺灣政治的影響。很少人注意2018年5月1日才策動多明尼加與臺灣斷交,為什麼在23天之後,又發生布吉納法索的斷交事件。但若是了解到5月8日,WHO證實未邀請臺灣參加該年大會,人民對中國的蠻橫正在氣頭上,而2018年5月23日又是中國給各國際航空公司將臺灣更名的原始期限,不少國家對中國將其政治正確強加諸於跨國企業,多所批評。在該時點拿邦交國下手,除了告訴國際中國是老大以外,轉移批評與輿論焦點的意味濃厚。發給臺灣人「居住證」的制度,也是經過精心設計:不以取得中國戶籍為要件,擺明針對臺灣兩岸條例的規定而來,同時先制性的釋放評論或訊息,削弱臺灣政府施以反制措施的可能。8月21日的薩爾瓦多斷交,則是懲罰蔡英文的國際活動,亦有人說是為了轉移美中貿易戰失利的可能批評。

去主權化


這些事件背後,共通的主軸,是對臺灣進行「去主權化」:徹底否定臺灣的國家地位,將過去對臺灣的領土主張,以及對臺灣人的國民主張,在國際與雙邊場域,以單方的措施予以實現。

制度的差異與「去主權化」,是評價中國對臺灣種種措施的重要背景:論者或有將「居住證」比擬臺灣人在美國所持有的綠卡,卻忽略了美國對臺灣沒有領土主張,對臺灣人沒有國民主張;也有將兩岸條例的戶籍單純以技術的角度理解,卻忽略了在兩岸法制,戶籍具有替代國籍的管理意義,為的是維持國民歸屬單一性不受破壞;說臺灣應該心胸寬大,不要阻擋臺灣人參與中國公共政策的形成,是對中國對公共生活參與的層層控制,視而不見。這些以自由民主社會為預設,貌似堂皇的說法,放進中國沒有政治自由、極度的監控,以及對臺灣的否定主權,全都經不起檢驗。

談「去主權化」,是預設臺灣已擁有主權。不可否認,現實上臺灣的確以國家的姿態存在,並且於過去近七十年,行使事實上的主權。在歷史上,臺灣從未受中華人民共和國政權的統治。經由民主改革的過程,以和平的手段,由過去不具民主正當性的政權中演進,透過政治與法制的改革,逐步建立經由民主原則所產生的政府,以法治進行良善管理,賦予公民參與公共事務的權利,對權利侵害保障司法救濟,與威權統治具有不同性格的國家。臺灣之所以不被國際承認,除了歷史的吊詭、威權政權的僵固以致錯失機會以外,還有中國固守下的國際制約,以致歷來的臺灣政府,除了李登輝的特殊兩國論外,從無機會清楚主張自己是有別於中國的國家。

從事實的角度,從未存在「一個中國」的狀態。中國政權極力反對且污名化「臺獨」,但事實上,「臺獨」已存在近七十年,並成為區域與國際和平秩序的一部分。「一個中國」,反而只是中國政權的政治符號與囈語,隨著時代的需要,以不同的面貌出現,以滿足各該時點的政治目的。需要證明的,不是臺獨,而是「一個中國」。「現狀」就是臺灣獨立,且在名義與國際承認以外的各種方面,具備完整的國家特徵。不經臺灣人民未受壓迫,真實表達的同意,剝奪或削弱臺灣的事實獨立,就是改變現狀。

過去兩年多來,我們眼見中國憑藉軍事外交實力與市場力量,意圖將「一個中國」的神話,落實於現實之中。對臺灣「去主權化」的作法,赤裸裸的表現在越過臺灣政府,以強制性或威脅性的手段,單方將臺灣納入統治,彷彿真有「一個中國」。有些措施是象徵性的,用意在挑釁:例如在其新護照上印製日月潭圖像;戰機及航艦編隊常態性繞行臺灣,放話收復失土,意圖軍事威嚇。有些則是以強制性手段實施,例如以司法措施將臺灣人等同其國民,行使刑事管轄:在第三國將臺籍嫌犯強行移送至中國追訴審判;對於李明哲論以顛覆國家政權罪並「剝奪公民權利」。有些則是施以小惠,配合鋪天蓋地的宣傳誇大好處,全然不提加強監控或極糟的人權狀況:例如以生活便利換取國民化待遇。共通的特點,是不與臺灣政府往來:例如過去曾嘗試就經濟整合事項,與臺灣政府達成服務貿易協定的方式行之。遭遇政治阻礙後,轉而以單方措施的方法祭出。

在「去主權化」的背景下,臺灣政府自己採取怎樣的對應措施,成為極度重要的問題。只有臺灣政府自己,可以防衛自己。若是不積極因應,臺灣政府不但會更加邊緣化,也使自己的人民必須直接對應中國的措施。學者長期關注的「中國因素」研究,已點出臺灣人民必須在生活各環節,直接面對中國的情境。此種趨勢不加抑止,不待中國以武力或其他方法實際上控制臺澎金馬,臺灣生活各層面已經必須考慮中國的態度,形成「未統先治」的怪異狀態。在政治言論或表態上,這已經是進行式,看臺灣政治人物、企業、藝人的言行即知。
 
由以上總體的觀點,中國對臺灣去主權化的動作,可以視為對臺灣態度的不斷測試:若達到實際上削弱臺灣政府的目的,固然遂其心意;若是遭遇抵抗,則發動輿論預先給蔡政府扣帽子,說她「獨斷獨裁」、「侮辱軍公教」、「親美遠中」、「去中國化」、「推動法理臺獨」,把顧忌輿論看風向治國的臺灣政府吃得死死的。這些指控有事實根據嗎?民進黨政府真的對中國強硬了嗎?若是看證據,民進黨政府不但沒有「推動法理臺獨」,反而容讓中國處處剝削臺灣的國格缺陷。

維持現狀政策還能維持?


蔡英文在2016年總統大選競選期間,特別是2015年訪問美國前後,提出「維持現狀」作為處理對中國政策的綱領。她一再重申,「維持現狀」是目前臺灣內部的「最大公約數」,並呼籲國人以此為基礎,團結對外。即使在中國一再壓迫之下,蔡英文仍主張「不會走回對抗的老路,但也不會在壓力下屈服」。面對外界質疑「維持現狀」政策下,臺灣採取守勢以致自我退縮,蔡英文回應,「維持現狀」不是不解決問題、迴避問題,而是在區域局勢變化當中,把握時間來從事各項改革,讓台灣更強大、更有實力,並對外宣傳國際肯定她堅毅有定力,維持穩定的兩岸政策。

首先要商榷的是,「現狀」究竟指什麼。蔡英文就職時說,指的是「臺灣民主及臺海和平現狀」的事實狀態,卻未直接處理臺灣與中國的法律定位,頂多就是稱「中華民國(臺灣)」,在受迫時直呼對方「中國」的政治性表態。但她所謂「依據中華民國憲法、兩岸人民關係條例及其他相關法律,處理兩岸事務」,非常明白的把調整國家與對應中國的定位,排除於政策選項之外。面對獨派的質疑,則由賴清德院長以「務實臺獨主義」,以及民進黨臺灣前途決議文中,「臺灣是主權獨立國家,名字叫中華民國」,加以說明。一再強調「不挑釁」,甚至把調整國家定位此一攸關人民生活方式的大事,視為惹惱中國的禁區,與中國對「臺獨」的污名化,相去不遠。

甚者,政治人物慣性地把國家定位問題,當作向對方釋放「善意」的工具:一下釋放「在不設政治前提與對等原則下,願意與對岸領導人會面」;一下又說不放棄中國市場。對於民間發起的東奧正名公投連署,極端冷漠,甚至說依照「洛桑協議」,臺灣的名稱就是「中華臺北」,完全不顧其歷史背景,也忘了「洛桑協議」的一方就是我們自己。

釋放這麼多「善意」,如此顧「現狀」,換來了什麼?相應的「善意」?中國宣傳系統鋪天蓋地把蔡英文打成臺獨總統,連過境美國買杯咖啡,都會把臺獨病毒帶給企業,主動表白仍受打壓。在臺灣發生的大小事,從大學校長選舉、教科書與課綱修改、轉型正義,到民主運動,中國事事都有意見,都認為執政當局在搞臺獨。中國對於臺灣,在國際打壓,在內部興事,未曾停歇,還越演越烈。世界上哪一個國家,可以忍受鄰國干預自己內部事務至此?

其次,執政黨必須理解,「維持現狀」不是沒有代價的。不處理國家定位問題,其實是不斷自外於國際法的保護。這代價是由臺灣人民負擔;拖延不處理,自以為在「釋放善意」,其實只是讓臺灣人民負擔更多的代價,邁向更不確定的未來。在中國自第三國大規模聲押遣送臺籍嫌犯,政府不站出來指責中國違反國際規則,也不積極給第一線外交人員支援。在李明哲案中,政府不出來質疑中國的管轄權基礎,也不積極爭執臺灣人民不是中國公民,對於民間的聲援活動,保持距離。對方自然得寸進尺,在國際上用臺胞證削弱中華民國護照的效力;在其國內號召臺灣人去領居住證,模糊國籍界限。這件事還有退讓的空間?難到要等臺灣人民出國時習慣帶臺胞證?那時再處理,還來得及嗎?

「維持現狀」,自我排除界定國家定位的第三個行不通之處,是讓政府面對中國連串的打壓,沒有整體戰略,反而陷入片斷式、零碎化的因應。面對中國單方啟動 M503南向北航道,民航局採取個別勸阻,每天電話提醒航空公司的策略;對於中國壓迫跨國民航業者改名,交通部長想出對其客機施以禁停空橋,調整時間帶等不利措施。這些想法,只看到表相,沒有看整體,作法也備多力分。中國對臺灣的打壓,已經到了必須以宏觀戰略,總體因應的程度。破碎化的處理,效用不大,

採取全新的戰略


面對中國去主權化的威脅,臺灣必須採取不同的策略,必須有效,切中中國的痛處。最基本的,就是將國家定位,以及相對中國的主權主張,恢復為政策選項。

既然是衝著臺灣主權而來,就必須以維護主權的方法,加以應對。執政黨對此,不能再口惠而實不至;不能一再說「不再忍讓」,卻拿不出具體作法,反而自我設限,將對中國主張主權,乃至國家正常化的工程視為禁忌,實質上協力將臺獨污名化。

這並不是新的概念,更不是極端的作法。作為臺灣方面的底線,其實向來都在。陳水扁時代的「四不一沒有」,是以中國無意對臺灣使用武力為前提要件。以和平方式解決臺灣與中國的問題,也是美國向來的政策。在美國國務院最新的聲明中,已將對台灣人民安全、社會或經濟制度的脅迫,包括採取杯葛或禁運等作法,都視為以「非和平手段」決定台灣未來,[15] 講的就是過去兩年多來的去主權化威脅。

論者常說,中國不在意臺灣的民意,是錯誤的。中國不再「寄希望於臺灣人民」是真的,但那是因為中國不再容讓臺灣民意自然形成,改採單方介入的作法,試圖以收買、威嚇、宣傳、甚至不惜造假,影響臺灣民意。否則,中國為什麼如此在意臺灣的選舉、統獨的民調、祭出吸引年青人的措施,極力宣傳並實施人民層次的融合?事實上,中國極度注意臺灣人民的國家意識,特別是相對於中國的主權主張。如同本文所述,其根基就是臺灣事實上的主權地位,以及只差正式宣稱的法理上主權地位。

此時以捍衛主權出發,思考反制中國的措施,不會被國際視為挑釁或破壞現狀。中國崛起的過程中,各方面霸道,破壞國際規則與秩序的行為,已引起國際不安與憤怒。各國都清楚,挑釁或破壞現狀的是中國,臺灣的相應措施,只是為了自我防衛,以維護自由民主體制,以及人民生活方式的選擇,不是為了與國際聯手抑制中國。在這方面,執政者必須改掉看媒體治國的習慣,以宏觀處理臺灣的未來。總不能在國際一致認定中國破壞現狀的情形下,臺灣自己仍紋風不動,任由中國予取予求。

在作法上,必須精準,必須讓中國知道,若是以侵略削弱主權的手法而來,臺灣必定回應以主權伸張。長程的策略,是正式以國家對國家的姿態,面對中國,並尋求國際社會的承認,以及國際法的保護。至終,人民與國際會認知,這才是符合現狀的正常應對,也才是海峽和平的途徑。這也跟終極的統獨無關,臺灣人民要的,只是不受干預,決定自身前途的自由與選項。

在臺灣的民主體制下,這是人民對執政者的付託,不論誰執政。




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