【理監事投書】宋承恩:克里米亞前車之鑑:中國發給港澳台居民「居住證」有什麼問題? - Taiwan Democracy Watch

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2018年9月12日 星期三

【理監事投書】宋承恩:克里米亞前車之鑑:中國發給港澳台居民「居住證」有什麼問題?



克里米亞前車之鑑:中國發給港澳台居民「居住證」有什麼問題?


◎ 作者:宋承恩(英國牛津大學國際法博士候選人,臺灣守護民主平台理事)



(圖片來源:中央社,轉引自關鍵評論網)


2018年8月16日中國方面宣佈 ,將發給港澳台居民「居住證」,作為在中國國內的身分證明。「居住證」編碼形式與中國公民身分證的號碼相同,採18碼,依其國家標準編制。凡在中國國內居住半年以上,有合法穩定就業、住所、連續就讀條件之一者,皆可「依據各人的意願」,憑5年期台胞證申請。據稱,領證者得享有3項權利(就業、社會保險、住房公積金)、6項基本公共服務(教育、就業、公衛、文化體育、法律援助、其他服務)和9項便利,號稱可帶給持證者就學、就業、金融、經濟、享受公共服務、乃至購買交通運輸票券、旅館住宿、購物、消費、應考並取得證照生活各方面的便利。細部的規定,見中國國務院在8月6日所發布的《港澳台居民居住證申領發放辦法》。
據報導,自9月1日開放申請以來,3天之間已有近萬名台灣人申請,主要集中在福建、廣東等東南沿海省市。在官方動員與媒體推波助瀾之下,一面倒的強調領證的好處、申辦便捷甚至2天就可以拿到 、居住期限6個月的要求也可以放寬。作為中共十九大報告,以融合發展促進統一的最新措施,中國有強烈推動台灣居民居住證的企圖心。
相對而言,台灣的政府反應溫和且緩慢。中國8月16日宣佈,9月1日即實施,沒有給台灣太多的反應時間。蔡總統第一時間的反應,說「居住證是一張卡片,是生活上便利性的東西,跟認同是兩回事」、「相信台灣人即便居住在中國,仍是認同自由、民主等重要價值」。隨著時間過去,民間團體不斷發出警訊,政府才開始對外說明。一開始,強調受到監控、個資外洩、要按指紋、乃至有可能自認有住所,而成為境外所得課稅對象等風險,但基調仍是交由人民選擇。8月30日陸委會副主委邱垂正表示,居住證無需在中國大陸設籍,尚無違反《兩岸人民關係條例》,「不會有註銷台灣戶籍問題」,但未來不排除修法以維護國家安全。9月2日,因應中國高調宣傳,陸委會進一步說由於申領居住證涉及公法上權利義務(例如擔任公職或參政權的衝突),以及社會保險資源的重複,將著手研議於《兩岸條例》增訂申報登記制度。
坦白說,這些都還只是技術層面。台灣居民居住證真正的問題,也是未來的局勢發展,在以下三部分:
居住證等同中國公民的身分證
不要懷疑,台灣居民居住證,實際上就是中國公民的身分證。
表面上,居住證不是身分證。它的名稱不是。由中國內國的制度,居住證制度是由暫居證而來。假設某一中國公民出生於陝西,卻到上海工作,他的戶口會在原籍,但生活重心逐漸移到上海。為了他實際生活的需要,中國發展了暫居證制度,後來改革為居住證制度,用來解決戶口與居住地不一致的情形。那是一種居住地證明,以登記常住戶口,好享受公共服務與生活所需的便利,也是一種人口流動管理措施。由中國的觀點,居住證與戶口不同:想擁有城市戶口,除了要有工作證明、居住證明、社保繳費證明等,300萬以上的大城市,還實行積分落戶,要成為戶籍人口,必須賺取積分才有機會,有些城市,甚至加碼要求購買房屋的最小坪數。表面上,台灣居民居住證是依據《居住證暫行條例》而來,比照的是中國公民的居住證制度。
但實際比對《居住證申領發放辦法》,處處發現類似身分證的情形:居住證的編碼按照中國公民身分號碼國家標準編制,具備視讀與機讀功能;持證者「有權使用居住證證明身分,有關單位不得拒絕」;各級公安機關必須建立完善港澳台居民居住證管理信息系統。申辦必須提出居住地住址證明;效期為5年,一般中國公民之居住證則需每年簽註一次。這些都是由中國身分證制度而來,不是來自居住證制度。
在外觀上,居住證正面有中國國徽、證件名稱、發證機關、證件日期和通行證號碼;背面則為個人照片、姓名、性別、出生日期、住址、和「公民身分號碼」,形式與中國身分證幾乎完全相同。申辦首日的影片,收件的櫃檯,清清楚楚就是「辦理身分證」五個大字。
依《居住證申領發放辦法》,「台灣居民」是指在「台灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」。的確,要領中國的身分證,必須要有戶口。台灣居民居住證之所以跟戶口脫鉤,是為了規避台灣的法令。依現行《兩岸條例》第9條之1,台灣人民若是在中國設有戶籍或領用中國護照,將喪失身分並註銷台灣戶籍。中國技術上規避了取得中國戶籍的要求,主張台灣人民申領居住證不需要放棄台灣戶籍,「目前在台灣享有的相關權利義務也不應該受到影響」。
混淆台灣國民與中國國民的界限
你會說,同時擁有台灣與中國的身分證,有什麼問題?
這要分總體面與技術面。總體面而言,台灣人去領中國的居住證,坐實了中國說:「醒醒吧,你沒有國家。」
從中國的觀點,台灣人只是住在台灣地區的中國公民。這由它的國籍法,非常清楚。它的法令中,充斥著「台灣同胞」或是「台灣地區居民」,或是在「台灣地區定居的中國公民」。
過去,這些多半停留在宣稱階段。但近年來,中國在國際上,以行為落實對台灣人的國民主張。當台灣觀光客在肯亞遭到河馬攻擊,它表達願意提供協助,儘管口惠多於實質。當台灣人在第三國涉及刑事案件,不管在肯亞、菲律賓或其他國家,中國主張他們是中國國民,隨同中國人一同遣送回中國受審。對於台灣國民李明哲在境外的言論表達,控以「顛覆國家政權罪」,判刑5年並「剝奪公民權利」,即使絕大多數言論都是在台灣作成。
當台灣政府對這些,沒有拿出足夠的反制措施,中國在其國內,把「台灣同胞」原來類似於外國人的待遇,轉化成等同本國人的待遇,是很自然的下一步。將用「台胞證」轉變為發居住證,只是具體化,而且有很大的象徵意義。將台灣人「國民化」,是它「提供與大陸同胞同等待遇」的真正意義。配合表面上的「自願」申辦領取,中國公民的身份,你賴都賴不掉。
加上中國在國際,一向否認台灣是國家,近來又處處越過台灣政府,直接介入台灣國際國內事務。因此,對中國而言,當可以直接對台灣公民下手時,會毫不猶疑主張台灣人是中國公民;當實際上還做不到時,會把台灣當局視為代其管理的地方政府。這是為什麼居住證制度是把「港澳台」放在一起處理,即使法律地位上港澳已經是中國的特別行政區,而台灣從未實際上中國統治。
台灣人自己去申請並使用居民證,在總體意義上,就是接受自己「中國公民」的身分。有多少件申領,就有多少個接受中國身分,把台灣身分當地方性身分的例證。
在技術層面上,要注意目前《兩岸條例》第9條之1有「身分單一性」的要求。基本上,若是台灣人民在中國取得戶籍或領取護照,就應該註銷其在台灣的戶籍,連帶的,其將喪失參政、服公職的公民權利,以及跟隨戶籍而來的權利,例如健保。
《台灣地區與大陸地區人民關係條例》第9條之1:
台灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。 違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者,除經有關機關 認有特殊考量必要外,喪失台灣地區人民身分及其在台灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在台灣地區設有戶籍所衍生相關權利,並由戶政機關註銷其台灣地區之戶籍登記;但其因台灣地區人民身分所負之責任及義務,不因而喪失或免除。 本條例修正施行前,台灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者,其在本條例修正施行之日起六個月內,註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者,不喪失台灣地區人民身分。
《兩岸條例》第9條之1在修正之前,規定的是如果在中國有連續居住4年的事實,即可註銷台灣戶籍。也就是說,在較早的版本,註銷戶籍不是跟取得中國戶籍綁在一起的,而是單純看生活居住重心的移轉。同樣的,中國目前的居住證申領辦法,也是看一定時間的居住事實(6個月,甚至不足6個月)。那麼,陸委會為什麼不靈活一點,也把第9條之1跟取得戶籍脫鉤?如果「身分單一性」的要求應當維持,取得戶籍與否不是當然的條件。
為什麼要求「身份單一性」?為什麼要避免台灣國民與中國國民的身分之間產生混淆?《兩岸條例》第9條之1訂在那裡,有它的理由。陸委會對這方面的說明,是以社會福利資源重疊,或服重要機敏公職時,恐怕會有利益衝突。這些不是不重要,但不是全部。
混淆台灣國民與中國國民的身分,會對一些法規的適用,立刻造成困難。例如,在台灣與中國間避免雙重課稅的協議,認定的標準是「一方居住者」相對於「來源於另一方的所得」。在中國領有居住證的台灣人,到底是哪一方的居住者?還是雙方的居住者?在雙方投資保障的協議,「投資人」是指在另一方從事投資的一方自然人;而「一方自然人」指的是「持有一方身分證明文件的自然人」。在中國領有居住證的台灣人,可能同時持有台灣與中國的「身分證明文件」。此時,他到底是哪一方的自然人?類似的問題,在民事事件、身分(婚姻、收養、繼承)、不動產取得、著作權保護、台商學校的籌辦、學歷認證等事項,是否有類似的問題?必須一項一項仔細檢視。「身分單一性」要保護的法益及範圍,必須要有更細緻的處理。
身分的混淆,也有國際層面的意義。除了上面舉的例子以外,還有台灣護照的持有者的保護。依護照條例規定,能申辦台灣護照者,只限「具有我國國籍者」;大陸地區人民在身分轉換為台灣地區人民前,是不能拿護照的。現在,反過來,原本只有台灣身分的人,很多人同時取得中國的身分。他是否還能領用台灣護照?這跟護照的核發與地位的維繫有關,也跟其他國家是否給予台灣護照免簽待遇有關。在世界上許多國家,對擁有中國身分者加強查核,或嚴審甚至禁止其進入能夠取得機敏資訊的職位的當下,同時擁有中國身分,是否會影響其他國家對台灣身分的看法?這些都是要考慮的。
中國國民進入台灣民主程序
《兩岸條例》第9條之1規定具有中國身分者,不得享有選舉、罷免、創制、複決等參政權,以及服公職的權利,是有其道理的。不諱言的說,牽涉的是國家的忠誠義務,以及民主程序的純全。
台灣地位的維繫,除了事實獨立以外,最終繫於台灣的民主。台灣的國際地位,從來都是風雨飄搖。存續在人,有人說是因為台灣的地緣戰略地位,有人說是美國相挺以制衡中國,有人則認為要靠自己的軍事與經濟力量。這些都對,但也都只是一部分。台灣安全的真正維繫,是人民的意志與選擇。因為不論再大的國際壓力,都不能強迫台灣人民接受違背其意志的決定。而這些,繫於台灣的民主。
民主程序,是容易受操弄的。有些來自於資訊,來自於政治意識形態、感情、好惡。這些都是人的一部分。國籍、國家忠誠義務,當然包括在其中。這不是一句「領居住證不代表認同的移轉」,可以輕輕帶過的。特別是,在國家忠誠義務方面,中國身分有與民主自決原則相衝突的地方。依照中國的《反分裂國家法》,台灣同胞一樣有「完成統一祖國的大業」的神聖義務。而依照《居住證申領發放辦法》,持證人「可能對國家主權、安全、榮譽和利益造成危害」時,發證機關得註銷居住證。
關鍵問題是,台灣是否容許取得中國公民身分者,進入台灣的民主程序,成為可以共同決定台灣未來的主人?
以國民保護作為武力攻台的藉口——看看克里米亞
這點,是最可怕,推得最遠的。但同時,這點也真實的存在。就讓我用一個實際案例說明。
中國大規模以單方行為,授予另一國人民國籍或身分,近來可比擬的例子,是俄羅斯兼併烏克蘭的克里米亞。
克里米亞的住民大多數是俄裔,但它一直是烏克蘭領土的一部分。在蘇聯裂解後,烏克蘭取得獨立國家的地位,克里米亞繼續歸屬於烏克蘭。其後,因內外政治情勢的變化,俄羅斯與烏克蘭交惡。
此時,俄羅斯祭出單方核發護照給克里米亞的俄裔烏克蘭人,使其取得俄羅斯的國籍。後來,在雙方進一步交惡時,克里米亞進行公民投票,決定應獨立或繼續作為烏克蘭的一部分。國際間對該投票的純粹度,多所質疑,但最後的結果是克里米亞決定獨立。旋即,俄羅斯予以承認,並與克里米亞簽訂條約,兼併克里米亞為俄羅斯的一部分。
在此過程中,俄羅斯曾出動武力,干預克里米亞情勢。其出兵的理由之一,是行使「保護俄羅斯在克里米亞國民的權利」,因為俄羅斯主張,當時克里米亞居民已受到烏克蘭當局的壓迫,面臨生命財產與安全的威脅。但國際間多半認為,此一「保護國民的權利」,只是俄羅斯用兵的藉口。
講到這,你會理解大規模單方授予國籍的國際意義。對照在台灣所看到的種種,不論是統派直接認為自己效忠中華人民共和國、蔡英文當選後來往兩岸的人士動輒稱「民進黨政府」,彷彿台灣淪陷給外來政權,或反年改抗爭中,抗議團體自行核發記者背心,彷彿自己是存在於台灣之內的另一個民政府,都會知道這不僅僅是認同的分裂,而是在台灣內部,真真實實的有一批人,雖然活在台灣,但卻不認同當前的台灣體制,而是效忠敵對政權。也許,1972年《上海公報》說的,海峽兩岸的「中國人」都認為只有一個中國,指的的確是台灣內部的「中國人」。
假設這些人,因為居住在中國,很多去領了居住證,而中國也認為他們是中國公民。假設,這些人因為某些政治事件,自認遭受台灣當局逼迫,面臨生命財產與安全的威脅,而向中國求援。此時,中國是否會假藉「保護其國民」的名義,尋釁攻打台灣?台灣,是否會變成第二個克里米亞?
這是我非常不願意寫的,但是,這是真實的存在。甚至,從各方面觀察,很可能中國長遠的意圖,正是在此。中國大規模授予國籍與公民身分一事,絕對不可輕忽看待。

這些,才是你為什麼應該關心居住證問題的原因。



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