[平台理事投書] 難民法可緩議,制度精神應先行/宋承恩 - Taiwan Democracy Watch

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2019年9月19日 星期四

[平台理事投書] 難民法可緩議,制度精神應先行/宋承恩

[平台理事投書]

 ■  難民法可緩議,制度精神應先行

宋承恩/民主平台理事,牛津大學國際法博士候選人

香港眾志秘書長黃之鋒日前投書,希望台灣政府依照《香港澳門關係條例》(《港澳條例》)之規定,接納受到香港政府迫害的抗議人士,並盡速三讀通過《難民法》。就此,行政院長蘇貞昌指出,台灣跟香港、澳門之間的互動往來,相關法律、機制都非常完備,會依據現有的機制做最好的應用,對香港提供支持。

  ■  ■  ■《港澳條例》規定過於空泛

所謂「相關法律」指的是《港澳條例》第十八條:「對於因政治因素而致安全及自由受有緊急危害之香港或澳門居民,得提供必要之援助」。但這條法律是空的:什麼情形構成「安全及自由的緊急危害」?怎麼定義「政治因素」?「必要之援助」又是什麼?是否包括身分的給予、社會福利乃至健保的涵蓋。

蘇貞昌口中的完備機制,是否真的運作順暢?據來台申請庇護的中國異議人士投書指出,由於沒有申請的機制,他只能依據《兩岸條例》第十七條第四項規定,提出專案居留的「陳情」。在陳情案處理過程中,相關政府人員訓練不足,對於中國反抗運動的情形所知也不足。許可處分中,也不允許他工作,造成生活無依。給他的,是居留許可,而不是庇護,因為台灣沒有《難民法》。

有關盡速通過《難民法》一議,目前社會上反對的聲浪似乎遠高於贊成。反對的理由,有認為台灣相對於中國與港澳不是國家,不能直接適用難民保護的國際機制;有認為台灣政府的審查能力不足,無法處理大量申請案件;有認為一旦台灣建立難民保護機制並對中國人士開放,將導致大量對岸人民藉口受政治迫害來台申請庇護,其中混雜間諜,真偽難辨;也有認為開放大量難民來台,將稀釋社會資源,引發與本地人民的緊張關係,導致民怨。

  ■  ■  ■制定《難民法》是台灣要面對的課題

這些疑慮不是完全沒有道理。在社會還沒有共識以前,政府對難民法的立法推動有所遲疑是可以理解的。但人口移動,不論出於自然災害、政治迫害或經濟因素,是二十一世紀的現象,是台灣必須面對的長期課題。台灣做為國際社會的一員,又處於中國大陸的外延與東亞要衝,對人口移動有其國際責任。

是否建立難民保護機制,與當前香港情勢沒有直接關係。台灣所面對的基本選擇是:是否要與國際接軌?是要以現行機制,完全由行政部門依裁量權決定?還是依據一套國際上已長期實踐、建立慣例,且有國際機制可供支援的制度,處理可能發生的大規模人口移動?若是後者,研議十多年、草案已於二○一六年通過立法院委員會審查的《難民法》草案,已涵括國際機制的基本精神。

難民制度是國際間針對因為迫害、戰亂或嚴重人權侵害而流離失所的人民,所建立的保護機制。一九五一年的《難民地位公約》以及六七年的議定書,建立了基本制度,聯合國並成立難民署監控各地情形並提供協助。

時屆二十一世紀,迫害與戰亂並未離去,自然災害乃至經濟因素反加劇人口移動問題。唯有藉國際合作,方能給予面臨流離失所的人民較完整的保護。與國際標準接軌另一項好處,是免除政治因素的干擾。若台灣對中國人民適用難民制度,並非出於介入中國國內事務之目的,而是由人道出發,對受迫害的異議人士提供庇護。

難民制度的起手式是,一旦符合國際公約難民地位的要件,即取得資格,有權利向其抵達的國家提出難民申請。這是權利而非潛在接受國的恩給。反觀台灣,沒有《難民法》,只能以政府專案處理。

並非所有漂流異地者都能申請難民保護,構成難民地位的事由也很重要。傳統的定義,惟有「因種族、宗教、國籍、屬於特定社會團體或持特定政治意見者」,始得申請難民認定。其中,如何定義因政治意見受迫害是棘手問題。例如,一位參加反送中運動的香港青年,被控以暴動罪,在服刑前逃到台灣,是否可以申請難民認定?這方面,國際有豐富的實踐可提供指引,這也是《港澳條例》第十八條沒有的。

  ■  ■  ■勿誇大難民保護制度的國安疑慮

難民身分一旦獲認定,接受國必須給予其基本權利保障,包括不被送回原籍國、居留許可、家庭團聚、取得旅行文件、就業、接受教育、社會福利、健保等權利。同樣,這也是《港澳條例》第十八條「必要之援助」所語焉不詳的。

大規模人口遷徙很可能超過接受國的負擔,此時國際機制可以介入,提供援助或進行轉介安排。《難民法》草案第九條就此已有規定。

任何制度都有被誤用的可能。難民保護制度不是沒有把關機制,對難民的身分終止、驅逐出境也有所規定,國安疑慮不應誇大。台灣既無法迴避來自中國的難民問題,在慎思制度因應的同時,至少在處理上要納入難民制度的精神。

原址:https://www.storm.mg/article/1703175?fbclid=IwAR1wFmjjmkv7OP81AvmK6CwodYfdV4x0u07dzHlA95NB-4HdDYyCCdqC49g
本文原刊《新新聞》1697期

  ■  ■  ■宋承恩專欄  ■  ■  ■  ://www.storm.mg/authors/11347/%E5%AE%8B%E6%89%BF%E6%81%A9

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